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好书·推荐都市圈空间结构:概念厘清及上海都市圈“3+1”圈层

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都市圈是全球城市功能建设的空间载体,以上海为代表的国内的全球城市建设现阶段,嘉定新城等五个新城建设则成为构筑上海都市圈空间结构的重中之重。本书以“空间结构”为主题,基于城市化演化逻辑,以世界五大都市圈的形成和发展经验为借鉴,分析中心城市、都市圈和城市群的发展脉络,阐述三者关系。在此基础上,厘清长三角区域的空间层次,重点围绕以虹桥枢纽为中心的上海都市圈“3+1”圈层的空间结构,展开深入探讨。

下文摘编自该书主编、上海交通大学安泰经济与管理学院陈宪教授所写的绪论部分。

从人类居于广袤乡村,到城镇出现,进而演进为小城市、大城市、中心城市,再到都市圈(metropolis,metropolitan area,亦称都市区)和城市群(megalopolis),作为人类社会发展史核心内 容的城乡对立运动,渐入城市化或城乡一体化的佳境。

中心城市和都市圈是城市化的两个基本形态。在相对发达的地区,都市圈成为城市化的主要形态;在相对次发达的地区,中心城市是城市化的主要形态。譬如,在粤港澳大湾区和长三角中心区,都市圈是城市化的主体;在成渝地区、长江中游或中原地区,中心城市是城市化的主力军。这是城市化演化进程的一个折射。它们之间的一个重要区别是,都市圈内部要素和产业的关系,以辐射、溢出和分工为主;中心城市和周边地区要素和产业的关系,则以集聚、吸纳和转移为主。以中心城市为核心形成都市圈是一个时间问题。

都市圈和城市群是两个不同的概念,但现在经常被学者和媒体混用,这不利于理解城市化或区域一体化的空间结构。2019年2月19日,国家发展和改革委员会发布《培育发展现代化都市圈的指导意见》,明确了城市群和都市圈的概念,并阐述了二者的关系。文件指出:“城市群是新型城镇化主体形态,是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”可见,城市群中总有两个及以上都市圈;都市圈则是城市群中城市化的现实样态。我们认为,这个阐释符合国际经验和中国实际,具有重要的参考价值。

都市圈是怎么形成的?这里,我们试图提出一个假说,即“职住平衡说”。也就是说,都市圈形成的一个解释是中心城区“人满为患”,在其郊区出现以居住为主要目的的新城镇,直至行政区划周边的城市也加入到这个行列。为了方便上下班并缩短通勤时间,轨道交通应运而生,故都市圈的英文为“metropolis”,例如,东京都市圈一直有“轨道上的城市”的美誉。职住平衡关系的演变是都市圈形成的重要原因之一。也可以从产业转移和产业链的视角,讨论都市圈的形成。不过,“职住平衡说”可能更加本源,是第一性的。

长三角全域包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省,一市三省是长三角空间结构的第一个层次。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)指出:要“以上海市,江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州,浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州,安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区(面积22.5万平方公里),辐射带动长三角地区高质量发展”。这个中心区是长三角空间结构中的第二个层次。

在2016年6月发布的《长江三角洲城市群发展规划》中,上述27个城市中除温州市之外的26个城市被定义为长三角城市群,这也是该规划的空间范围。在2019年12月发布的《规划纲要》中,则用“中心区”取代了“城市群”这一表述。这个表述的改变是正确的。因为,在中国经济最为发达的长三角区域,将其中的26个或27个城市作为一个城市群,无论从城市群概念,还是现实发展状况看,都是不合适的。

《规划纲要》明确要求“加快都市圈一体化发展”,并通过阐述若干都市圈之间关系,揭示了长三角空间结构的第三个层次。《规划纲要》指出:“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展,构建上海大都市圈。加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展,打造东中部区域协调发展的典范。推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作,实现杭绍甬一体化。”这里的“上海大都市圈”是指上海城市群,大致包括苏州、无锡、常州、南通、嘉兴和湖州。“南京都市圈与合肥都市圈协调发展”,即形成宁合城市群;而“杭绍甬一体化”就是杭甬城市群。上海城市群、宁合城市群和杭甬城市群是长三角空间结构的第三个层次。这是我们以前疏忽的一个层次,一个承上启下的中间层次。这三个城市群在长三角区域一体化的空间结构中具有重要地位。

《规划纲要》进一步要求:“以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点,加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设,提升都市圈同城化水平。”如果以上对“上海大都市圈”的理解是对的,那么,就还有一个以“1小时通勤圈”和江浙近沪区域为空间范围的“上海都市圈”。因此,长三角空间结构的第四个层次是上海、南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈。各都市圈范围内以行政区划界定的各城市,是长三角空间结构的第五个层次。

由此可见,长三角区域一体化的空间结构是:全域—一个中心区—三个城市群—六个都市圈—若干个城市。在这五个层次中,都市圈处于核心地位,是科创策源、产业集聚、政策协同和社会治理的基本载体。随着城市化水平的日益提高,长三角的城市群和都市圈都将在演化中形成新的组合,城市群和都市圈的数量都有可能增加。都市圈是现代经济社会功能区,通常是跨行政区划、跨都市圈,甚至跨城市群的,其边界是弹性的,“你中有我,我中有你”是常态。

1949年10月,新中国成立时,上海市行政区划面积636.18平方公里,中心城区面积仅为82.4平方公里。截至2020年底,上海市管辖16个市辖区,总面积6340.5平方公里。其中,中心城区面积约664平方公里,包括:黄浦区(黄浦区、原南市区、原卢湾区)、徐汇区、长宁区、静安区(静安区、原闸北区)、普陀区、虹口区、杨浦区以及浦东新区外环线以内的城区。《上海市城市总体规划(2017—2035年)》确定,中心城区外围的主城片区面积约466平方公里,包括:虹桥片区86平方公里,川沙片区97平方公里,宝山片区84平方公里,闵行片区199平方公里。中心城区、主城片区,以及高桥镇、高东镇紧邻中心城区的31平方公里区域,构成上海的主城区,面积约1161平方公里,是上海都市圈的第一圈层。

在主城区范围之外的区域为郊区。2021年3月,上海市政府公布《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》,在再次确认国务院批复的《上海市城市总体规划(2017—2035年)》中,有关“将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城,培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市”规划安排的基础上,提出了加快建设的具体意见。这五个新城位于上海郊区。在城市化水平不断提高的背景下,郊区式微,所以,这五个新城的规划目标是“独立的综合性节点城市”,并由此确立了主城区以外的新城区建设是上海都市圈第二圈层的地位。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》界定了上海都市圈的第三圈层,即上海行政区划之外的“近沪区域”。这块近沪区域大致包括哪些城市?这与确定圆心点即上海的市中心有关。历史上,城市的中心通常位于商业中心。再以后,行政中心也会成为城市的中心。过去几十年来,客观形成或人们公认的上海市中心位于人民广场。那里,以第一百货商店为标志,是上海的商业中心;以上海市人民政府所在地为标志,是上海的行政中心。但一个城市的中心是会转移的,同时,随着城市进程发展,会出现多中心和副中心。随着城市间联通的紧密,以及与周边地区一体化日渐重要,交通枢纽作为城市中心渐成趋势。

上海新的市中心,同时也是上海都市圈的中心。在上海6000多平方公里的版图上,人民广场略偏东。上海的东面是长江入海口和杭州湾,是海域。与上海陆域接壤的江苏、浙江在上海的西北和西南方向。上海都市圈的空间范围是上海的行政区划加江浙的近沪区域。近年来,上海建成了一个举世罕见的空港与高铁合一的巨型交通枢纽——100万平方米的虹桥枢纽。这里,还有100万平方米的会展场馆,进口博览会在此举办;以及100万平方米的商务楼宇,成为上海西部的CBD。我们将这三个“100万”合称为虹桥枢纽。相对于人民广场,虹桥枢纽作为上海都市圈的中心更加名副其实。

2021年2月,国务院批复《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》,明确了虹桥国际开放枢纽建设的指导思想、发展目标、功能布局和主要任务,标志着虹桥国际开放枢纽成为继自贸试验区临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区之后,上海落实长三角一体化发展国家战略的又一重要承载地。

以虹桥枢纽为圆心划定10000平方公里的上海都市圈空间范围,包括上海的行政区划和江浙的近沪区域,即嘉兴市的平湖、嘉善,苏州的部分市辖区和昆山、常熟和太仓。如果以80公里为半径划定上海都市圈空间范围,则增加了嘉兴的部分市辖区和海盐,南通的通州、海门和启东。苏州、嘉兴和南通等近沪城市,将与五个新城和主城区一道,共同构成现阶段上海都市圈空间结构。

综上,上海都市圈空间结构呈现“3+1”的圈层。第一圈层是上海1161平方公里的主城区。第二圈层在主城区外围,即连接嘉定、青浦、松江、奉贤及南汇五个新城的空间范围。第三圈层就是上海的周边城市,其内涵是沪苏、沪嘉和沪通同城化。苏州、嘉兴和南通是陆域或水域与上海接壤的三个地级市。这是“3+1”圈层中的“3”,“1”则是指上海市的市域范围。前者是经济社会功能区,后者是行政区划。经济社会功能区的地位和作用将日益增强。在“十四五”期间,沪苏、沪嘉和沪通同城化(urban integration),五个新城的规划建设,以及主城区更新和再生都将加快推进。

在现阶段,五个新城建设成为做实上海都市圈空间结构的重中之重。上海主城区周边建设新城是一个由来已久的话题,建设过程也走过弯路。“十四五”期间,上海将构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间格局。“中心辐射”是指主城区,“两翼齐飞”是指浦东、虹桥,“南北转型”是指金山、宝山,“新城发力”则是指嘉定、青浦、松江、奉贤及南汇五个新城在产业发展、公共服务、综合交通和环境治理等方面集中规划建设、全面赋能。由此,在主城区外围将出现五个独立的综合性节点城市。

五个新城不仅与主城区功能互补、相互赋能,它们之间也将功能互补。更为重要的是,它们分别成为上海的副中心,连接近沪城市,节点城市和近沪城市将与主城区一道,形成上海都市圈空间结构。在“十四五”期间,上海都市圈和五个新城的规划建设,以及主城区更新和再生的规划建设将同时推进。相关的实施意见、重点领域专项工作和行动方案正在相继出台,并付诸实践。

20世纪中期以来,发达经济体的中心城市先后经历了产业结构和空间结构的双重转型。前者主要指形成以现代服务业为主导的产业结构,后者则是在轨道交通网络上形成主城区、郊区新城和周边城市即都市圈(区)的空间结构。尽管在这个过程中不乏矛盾,但转型过程是工业化与城市化相互推动的产物,是经济社会发展规律性的表现,因此,无论矛盾多么复杂,过程多么艰辛,新的结构终将出现。上海都市圈空间结构亦将成为一个转型的典型范例。

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